新时代城镇化研究报告（32页）

为了促进我国城镇化建设的健康可持续发展，早在 2013 年 6 月出台的《城镇化发展规划 纲要(2012-2020)》中就已经提到了“新型城镇化”这一概念，旨在全面提高城镇化质量。 今年以来，国家密集出台政策推进新型城镇化的建设脚步。2 月 21 日，国家发改委发布 《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（后简称《意见》）中提出要“推 动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环 境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈”。3 月 5 日政府工作报 告提出要“深入推进新型城镇化”，明确指出“坚持以中心城市引领城市群发展”的新发 展思路。4 月 8 日国家发改委发布《2019 年新型城镇化建设重点任务》，提出要深入推进 城市群发展，培育发展现代化都市圈。8 月 26 日中央财经委员会第五次会议明确指出“中 心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”。

大城市限制发展，重点发展中小城市吸纳农村人口不利于提升经济效率 在过去的城镇化进程中，我国推进城镇化进程的指导思想为“限制大城市人口扩张、积极 发展中小城市和小城镇、实现区域均衡发展”。该指导思想设计的初衷在于：避免在我国 城镇化进程中走上某些发达国家经历过的弯路。其中最典型的就是以英国伦敦为代表的 “大城市病”问题的出现，以及以拉美地区国家为代表的“贫民窟”的诞生。英国在工业 革命时期城镇化的过程中，伦敦的空气污染与水污染异常严重，导致城市人口死亡率急剧 上升；拉美国家在 20 世纪城镇化进程中，由于大城市人口过度膨胀超出城市承载力，导 致住房严重供不应求，房价高企，贫民窟现象愈演愈烈，加剧了社会的不稳定性。然而该 计划在实施过程中，并未完全实现预期效果，且暴露出来一些问题。 一方面，“大城市病”问题仍然未能避免。“大城市病”指的是城镇化进程中因城市的盲目 扩张、违背自然规律搞建设而表现出来的与城市发展不协调的失衡和无序现象，它造成了 资源的巨大浪费、居民生活质量下降和经济发展成本上升，进而导致城市竞争力丧失，阻 碍城市可持续发展。在我国过去的城镇化进程中，国家出台政策（如：户籍管理制度、土 地管理制度等）限制大城市的人口扩张，大力发展中小城市，但事实上吸纳的大多数农村 人口大多数还是进入了大城市当中，其中北京、上海等超大城市首当其冲。

大城市人口过 度集聚，随即引发一系列城市病症的出现。主要表现在以下几个方面：第一，交通拥堵， 使城市居民出行的时间成本大大上升；第二，由于城市的土地资源有限，供需矛盾导致房 价高企，水电等资源也存在供给能力不足的问题；第三，环境质量面临压力，全球气候变 暖、工业与交通造成的空气污染与水污染等问题影响了居民的生活质量。这些问题的出现 反过来也会制约大城市进一步的发展空间。另一方面，由于土地供给需求错配，导致一、 二线城市房价高企，三、四线城市建成区人口密度低，房地产业供过于求现象凸显，累积 了大量库存，对于土地资源也是一种浪费。 出现问题的原因在于：该计划在一定程度上违背了人口流动与城市发展的基本规律，仅靠 行政干预的手段难以遏制住人口流动的内生趋势。根据发达国家的例子来看，绝大多数国 家的人口都在向城市群、都市圈集聚，一般不会看到人口回流到小城市的现象，想要追求 各城市之间的均衡发展是很难实现的。该逻辑如果用通俗的话来讲，就是任何障碍也无法 阻挡“人往高处走”的信念，人们会在大城市的诸多优势资源的吸引下持续涌入，因此大 城市的人口扩张是不可避免的。由于规模效应、交易成本、物流成本等原因的存在，大多 数产业具有集聚效应，这种效应在服务、高新技术、金融、制造业等领域表现的尤为明显。 大城市资源与产业集聚效应明显，经济更发达，人均收入水平更高，能提供的就业机会也 更多，自然会吸引大量人口聚集。因此即便国家加大力度建设中小城市，其在资源、产业 等方面的吸引力也很难同大城市比肩，仍然不具有强大的人口吸纳能力。 基于上述分析，“限制大城市人口扩张，重点发展中小城市”的策略不利于经济效率的提 升。该策略相当于限制了人口、土地、技术、金融等要素的自由流动，在一定程度上扭曲 了市场化的资源配置。从实际发生的状况来看，三四线城市的“人地错配”现象就是该计 划导致的资源错配的实例，无疑会对经济效率的提升产生一定负面影响。