房地产行业报告：中国土地资源（22页）

即使仅对城乡建设用地结构进行调整，也可新增城镇用地 5.2 万平 方公里，城镇用地规模可达 14.6 万平方公里，预计到 2050 年中国城市 化率达约 80%时，人均城镇建设用地可达 130 平方米。城镇化是经济社会 发展的必然趋势，随着人民对美好生活的追求，城镇建设用地仍将进一步 扩张。我们分三步对中国城镇建设用地可达规模进行简单测算。 一是估计未来全国建设用地可占用耕地规模。根据《全国土地整治规 划（2011-2015 年）》，2010 年全国补充耕地潜力约为 10.5 万平方公里， 2011-2016 年中国补充耕地 2.1 万平方公里，节余 8.4 万平方公里。由于 2010-2016 年批准建设用地和补充耕地面积的比例为 1.3，我们采用更放 松的假设 1.6：1，即占用 1 亩耕地需补充 1.6 亩耕地才能保证质量平衡， 未来全国建设用地扩张可占用耕地 5.25 万平方公里。 二是根据建设用地扩张占用耕地比例，估算中国未来新增建设用地 可达规模。《国土资源“十三五”规划》指出，2011-2015 年新增建设用 地总量控制在 3256 万亩，建设占用耕地在 2000 万亩左右，建设占用耕 地比例为 61%。据此比例，可估计未来中国新增建设用地规模可达 8.6 万 平方公里。 三是根据新增城镇建设用地占新增建设用地比例，估算未来中国城 镇用地可达规模。2006-2016 年期间，批准的城镇村建设用地占当年审批 建设用地的比例平均为 60%。考虑到乡村建设用地已经较为粗放，因而未 来新批准的乡村建设用地规模很小。据此比例，可推算出未来中国新增城 镇建设用地规模可达 5.2 万平方公里，2016 年中国城镇建设用地为 9.4 万平方公里，即未来中国城镇用地规模可达约 14.6 万平方公里。根据联 合国人口预测中方案，2050 年中国总人口为 14.02 亿人，城市化率达 80%， 城镇人口为 11.22 亿人。据此计算，2050 年中国人均城镇建设用地面积 可达 130 平方米，比 2016 年增长 9.2%。

一方面，政府试图引导人口流向中小城市，严控特大城市和超大城 市人口规模。《国家新型城镇化规划（2014-2020 年》要求，全面放开建 制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落 户条件，严格控制控制 500 万以上的特大城市人口规模。另一方面，政府 严格控制特大和超大城市建设用地规模。2014 年原国土部《关于强化管 控落实最严格耕地保护制度的通知》要求，严格审核城市建设用地，除生 活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口 500 万以上特 大城市中心城区新增建设用地；2016 年《全国土地利用总体规划纲要 （2006-2020 年）调整方案》规定，严格控制超大城市、特大城市用地规 模。在中小城镇战略下，由于人口大都市圈化态势难以控制，政府实际上 只控制住了相应土地供给，由此造成土地供需错配。 不过，近年来中国城市发展战略逐渐调整为“以中心城市为引领，以 城市群为主体形态，以都市圈建设为突破口，对中小城市分类施策”。2019 年 2 月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，要求促 进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建 设突破口。4 月，发改委《2019 年新型城镇化建设重点任务》要求，超大 特大城市强调合理疏解中心城区非核心功能；大城市强调发挥规模效应 和辐射带动作用；中小城市发展强调分类施策，提高自身产业支撑能力、 公共服务品质等。8 月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市 和城市群等区域经济和人口承载能力。 分地区看，2009-2016 年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增 量比例 12.9 个百分点；而中部、东北、西部地区分别高 1.7、4.4、6.8 个百分点。由于耕地占补平衡政策的实施范围大多局限在县域、地级市范 围内、至多省内，当前耕地后备资源不足的东部地区难以获得足够的建设 用地指标。从国有建设用地供应面积看，2000-2016 年东部供应面积占全 国的比例从 59.6%波动下降至 34.2%，中部从 6.7%波动上升至 24.3%；西 部从 24.7%波动上升至 35.6%，东北地区大致在 6%-10%之间波动。结合国 家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016 年东部地区常住人 口增量占全国比重为 41.4%，但城镇用地增量占比仅为 28.5%，低于人口 增量比例 12.9 个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分 别高于其人口增量占比 1.7、4.4、6.8 个百分点。在人地错配背景下， 2009-2016 年东部地区人均城镇建设用地面积从 110.7 平方米降至 107.9 平方米，中部地区从 104.1 平方米增至 113.8 平方米，西部地区从 122.5 平方米增至 134.2 平方米，东北地区从 124.3 平方米增至 139.8 平方米。