中国住房制度研究报告：回顾、成就、反思与改革（50页）

中国预售证制度学习于香港，1994 年确立。商品房预售制度起源于 香港，1954 年霍英东率先推出“卖楼花”的经营策略，1956 年香港政府 确立《预售楼花同意书》4制度。中国预售制度学习于香港，1983 年深圳 率先引入、并通过《深圳经济特区商品房质量管理规定》进行规范；1994 年《城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》正式确立商品房预 售制度，2001 年、2004 年两次修订《城市商品房预售管理办法》，对惩罚 措施、网签流程等进行细化。 商品房预售条件因城施策，一二线较严格。预售条件主要包括取得 “三证”（《土地使用证》、《建设工程规划许可证》、《施工许可证》）和达 到一定工程进度，各城市松紧不一，一二线城市较严格，如上海要求主体 结构封顶，实际已接近现房销售；三四线城市则较宽松，如西宁、滁州等 要求多层住宅形象进度达 1/4 即可预售。 预售制度利弊参半。商品房预售制度实质是开发企业的重要融资手 段，有助于企业合理运用杠杆加快项目开发进度、提高资金使用效率。在 住房短缺时代，对于提高住房供给效率功不可没。2000 年起按揭贷款和 预售款一直是开发资金第一大来源，比重维持在 40%左右。但也出现了工 程烂尾、违规销售等乱象，以及加剧了行业的高杠杆效应。未来加强资金 监管、因城施策调整预售条件是主要的改革方向。

不稳定的信贷政策扰乱市场预期，居民在政策放松时过度加杠杆， 2014-2017 年伴随四降首付比，居民部门杠杆率从 35.7%上升至 48.4%， 累计上涨 12.7 个百分点，杠杆率在发展中国家中已处于较高水平。

问题二，公积金资金池封闭，贷款支持不足。中国公积金资金池封闭 运行、规模较小，2017 年末，全国公积金缴存余额 5.2 万亿，占 GDP 的 6.3%。作为对比，新加坡 2017 年公积金余额占 GDP 的 80.4%。职工可获 得的贷款额度较低。以深圳为例，按均价计算，购买 90 平米住房、首付 30%需贷款 340 万，而家庭首套房公积金最高贷款额度仅 90 万，只能覆 盖贷款需求的 26%。其他热点城市如南京、杭州、北京、上海公积金贷款 额度也仅能覆盖贷款需求 50%以下。通过二级市场拓宽公积金资金池，改 革公积金为政策性金融机构将是可行的改革方向。

中国土地制度的三大基本特征。 第一，两权分离。从产权的角度，中国土地制度有三个特点，（1）实 行土地公有制；（2）土地国有制和土地集体所有制并存。城市市区土地归 国家所有，农村和城市郊区的土地归集体所有；（3）土地所有权与土地使 用权分离。土地使用权可转让，转让方式包括有偿出让和无偿划拨两大 类，其中有偿出让包括招标、拍卖、挂牌和协议。2006-2016 年“招拍挂”、 协议、划拨转让土地比例为 44:10:46，“招拍挂”是土地有偿出让的主要 方式。 第二，以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式。1998 年 修订的《土地管理法》，规定我国实行土地用途管制制度。全国层面，国 土资源部编制土地利用总体规划5，规定土地用途，严格限制农用地转为建设 用地；地方层面，各级政府按照建设用地总量不超过上一级土地利用规划的 原则，编制土地利用规划、城市总体规划、土地利用年度计划。 第三，城乡二元土地制度。城市国有土地使用权可有偿出让，但《城 市管理法》规定，农村集体土地必须被征用转为国有土地才能出让。二元 土地制度有两方面影响：1）形成地方政府土地一级市场垄断；2）农村集 体建设用地难以直接入市，造成土地闲置和私建小产权房等市场混乱。目 前集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价改革率先获得突破。